L’agriculture biologique, un outil au service du développement durable des territoires ?

Jeudi 27 février 2014

Camille Hochedez – Maître de conférences en géographie – Université de Poitiers / EA RURALITES
 

L’agriculture biologique et les circuits courts se développent en Europe et sont de plus en plus encouragés par les politiques à différentes échelles. Perçus comme les garants d’un développement durable local, ils sont censés favoriser une agriculture locale, de proximité, de qualité, voire biologique. Pourtant, ce lien systématique entre agriculture biologique, circuits courts et développement durable ne va pas de soi et demande à être démontré.

Notre propos s’est focalisé sur la question de l’invention de nouvelles modalités d’action fondées à la fois sur des politiques publiques volontaristes et des initiatives locales, qui visent à une meilleure intégration des liens entre villes et agriculture. Cela répond à l’hypothèse politique soulevée dans le travail de thèse, qui tient à la place de l’agriculteur dans la cité. L’hypothèse à vérifier était celle de l’implication de l’agriculteur biologique dans les projets locaux de développement durable. Elle permettait d’analyser les mécanismes de gouvernance à l’œuvre dans la territorialisation du développement durable, c’est –à-dire dans le passage de l’injonction politique à son application à l’échelle locale. Cela permettait de comprendre comment s’intègrent les dynamiques urbaines et les dynamiques agricoles, et de savoir si les réseaux d’agriculteurs biologiques inventaient de nouvelles façons de lier systèmes agricoles et systèmes urbains, et de nouvelles façons de produire de la durabilité.

Le travail a été guidé par un parti-pris fort, qui a été de considérer le développement durable comme un résidu. La thèse était en effet de dire que le développement durable apparaît plus comme une somme d’actions individuelles que comme une finalité résultant d’actions coordonnées entre différents acteurs locaux. Autrement dit, le développement durable ne résulterait pas d’une co-construction volontaire ou d’une volonté politique, mais d’un croisement d’intérêts différents voire divergents. Par croisement, j’entends la rencontre, en certains nœuds, des initiatives d’en-bas avec les politiques, croisements qui se font à différents niveaux d’échelles.

La thèse et les hypothèses ont été testées dans la région du Grand Stockholm, qui permet d’explorer une série de malentendus liés à l’application du développement durable dans le contexte du modèle suédois. Ce terrain paraît d’autant plus pertinent que la Suède présente une forte proportion de SAU en mode de production biologique par rapport à ses voisins européens, et un marché du bio important. En 2010, la Suède arrivait en 2ème position au sein de l’UE derrière l’Autriche pour part de SAU certifiée bio (10,7% de sa SAU), et même 14,2% si on y ajoute la SAU en conversion. L’AB semble par ailleurs surtout développée à proximité des plus grandes agglomérations. La production est soutenue par un marché du bio développé et en croissance : les dépenses annuelles en produits alimentaires biologiques équivalaient à 76 €/habitant/an en 2009 (alors que la moyenne européenne était de 36,5 €/habitant/an). Pourtant, les réseaux de vente directe y sont encore peu développés comparativement à la France. Les modes de commercialisation du bio sont dominés par la grande distribution. Le terrain suédois est également intéressant en raison des politiques précoces de soutien au développement de l’AB, en particulier à travers la nouvelle politique alimentaire, Sverige-Det nya matlandet, financée par le programme de développement rural européen. Le choix d’un terrain métropolitain se justifie également par le fait que s’y inventent de nouvelles formes d’agriculture et de nouvelles formes de dialogues entre collectivités locales et agriculteurs. Le terrain métropolitain, dans sa dimension politique, a été exploré en zoomant sur trois communes plus ou moins proches de Stockholm : Huddinge, Södertälje et Enköping, pour étudier plus spécifiquement la place des agriculteurs biologiques et des réseaux de vente directe dans les projets de territoire à l’échelle locale. L’action alimentaire communale a été confrontée aux pratiques des acteurs privés (agriculteurs biologiques, chefs cuisiniers dans les cantines scolaires). Il s’agissait d’interroger la place des différents acteurs dans la mise en place de politiques alimentaires locales, vues comme un moyen de parvenir à un processus de développement durable par les communes.

 

Trois idées sont ressorties de l’analyse :

  • le glissement d’une politique strictement agricole à une politique alimentaire. Cela traduit une instrumentalisation de l’AB et de l’agriculture en général par l’action publique au profit d’objectifs beaucoup plus pragmatiques de développement tout court (économique, attractivité démographique…). Cela traduit aussi une intégration de la question agro-alimentaire à des projets de territoire, dans le domaine de l’action publique. L’AB est effectivement vue comme un outil d’aménagement des villes ;
  • une faible réception des projets communaux de la part des agriculteurs. Ces derniers apparaissent en retrait alors qu’ils sont placés au cœur des projets dans le discours communal.
  • un consensus se dégage autour de la viabilité économique des exploitations et des cantines scolaires. En ce sens, le développement durable apparaît bien comme le fruit d’une rencontre imparfaite entre acteurs privés et action publique.

 

Le travail de terrain dans les 3 communes a révélé que malgré des leviers d’action formatés par l’organisation politique des communes, les outils à disposition de ces dernières sont loin d’être également mobilisés : aucune ne respecte le « modèle de la commune suédoise interventionniste ». Huddinge, commune de proche banlieue, présente la politique agricole et alimentaire la plus ambitieuse. Elle a explicitement choisi d’orienter son agriculture vers une production biologique, pour des raisons de protection de la nature. Elle s’est ainsi dotée d’un programme agricole et sylvicole dès 1994 qui prévoit des investissements de la commune sur les exploitations qu’elle détient en propriété, surtout pour améliorer leur viabilité économique et les équiper en vue d’une certification biologique. À Södertälje, commune industrielle de grande banlieue (40 km de Stockholm), l’action publique porte plutôt sur la mise en place d’une politique alimentaire communale, et non sur le soutien à l’activité agricole (pas d’action sur le foncier). Les projets alimentaires relèvent davantage d’initiatives privées autour des institutions biodynamiques présentes dans le district de Järna. L’action de la commune se concentre sur le volet « sensibilisation à l’alimentation ». Enfin, à Enköping, commune périurbaine distante de 80 km de la capitale, la politique agricole et alimentaire est inexistante et réduite à son simple volet gestionnaire.

3 déterminants ont été identifiés pour expliquer l’inégale conciliation entre mesures politiques innovantes et volonté entrepreneuriale individuelle des agriculteurs et des cantiniers :

  • les communes où le système de gouvernance alimentaire est le plus cohérent sont celles où il existe des leaders ayant une vision forte du rôle de l’alimentaire pour le développement durable de leur territoire, capables de fédérer les différents acteurs autour de projets répondant à cette vision ;
  • le parcours biographique, la personnalité et les convictions personnelles des leaders expliquent aussi les variations observées d’une commune à l’autre. Par exemple, les variations d’achats de produits bio dans les cantines scolaires s’expliquent par l’engagement différencié des chefs cuisiniers, dont certains sont capables de contrecarrer les impératifs budgétaires et le coût plus élevé des produits biologiques par leur capacité d’organisation : la préparation des repas à partir des matières brutes ainsi qu’une bonne planification des menus permettent de planifier les coûts à long terme et d’équilibrer le budget.
  • enfin, l’existence d’un projet global est la condition nécessaire pour réguler et coordonner les actions entre communes et acteurs privés. Un projet alimentaire fort sur un territoire cadre la coordination entre acteurs, en particulier par le biais des investissements publics et des moyens à disposition des acteurs privés pour réaliser ce projet. À l’échelle communale, l’existence d’une vision générale pour les espaces agricoles et l’alimentation peut ainsi justifier des investissements publics pour améliorer les performances des exploitations par exemples. À l’échelle de l’établissement scolaire, les achats de produits biologiques sont plus importants là où cette action s’intègre à un véritable projet d’établissement, et où elle est soutenue par le recteur et l’équipe pédagogique.

 

Au final se pose la question de la complémentarité ou de la concurrence des initiatives collectives ou individuelles émanant des agriculteurs avec la politique alimentaire menée par les municipalités. Il semble plutôt y avoir concurrence : l’action sur la partie productive des systèmes alimentaires locaux relève plus d’initiatives émanant de réseaux informels de coopération, de voisinage, de liens amicaux ou de réseaux de commercialisation, que d’injonctions politiques. En effet, malgré les efforts de certains territoires pour construire une gouvernance alimentaire participative, la commune apparaît pour les agriculteurs comme une institution contraignante et distante, les contacts étant de nature essentiellement gestionnaire. Les agriculteurs peinent à s’intégrer dans les circuits de décision politiques existants et comblent les vides des politiques locales, voire les concurrencent, par trois formes d’action : les réseaux de vente directe, les stratégies foncières élaborées par les fondations ou les associations privées, et les stratégies de partenariat professionnel entre agriculteurs sur la base du voisinage.

Cependant, un consensus semble se dégager autour de la viabilité de l’activité agricole ou alimentaire. Les acteurs privés sont plus réceptifs à certains dispositifs mis en place par les politiques publiques qu’à d’autres, s’ils leur permettent de réaliser certains de leurs intérêts individuels. Ces derniers semblent rejoindre les intérêts collectifs autour de la préservation du paysage, considéré comme bien commun. Par exemple, certaines communes ont instauré des dispositifs économiques incitant les exploitations à pratiquer des activités improductives et non-rentables, ou investissent pour améliorer leur viabilité économique, dans le but de préserver ce bien commun. Les agriculteurs s’accommodent du classement en périmètre protégé pour plusieurs raisons : cela permet de protéger les terres agricoles des constructions et de diminuer les nuisances grâce à la restriction du trafic automobile ; ils perçoivent aussi des indemnités en échange de certaines pratiques agricoles non-rentables pour eux, dans le seul but de satisfaire des objectifs paysagers publics. Ces pratiques vont du maintien de parcelles forestières attenantes à l’exploitation, à la pratique de l’élevage pour maintenir un paysage ouvert.

Ces dispositifs de préservation du paysage par l’agriculture servent en fait des intérêts plus pragmatiques pour chacun des acteurs, qui semblent bien loin du bien commun alimentaire, mais qui y contribuent malgré tout au final. Ce faisant, le jeu collectif des intérêts individuels conduit à l’intérêt général (Dardot et Laval, 2009) et, in fine, à la construction de systèmes alimentaires locaux plus durables. Du côté des communes, les dispositifs mis en place pour soutenir une alimentation et une agriculture durables traduisent une vision « paysagère » de la question alimentaire. La mission paysagère, imposée par la commune aux agriculteurs souvent aux dépens de toute rationalité économique, interroge d’ailleurs le métier d’agriculteur, qui semble avoir le statut d’« agriculteur-fonctionnaire » dans les communes les plus volontaristes. De leur côté, les agriculteurs profitent du discours communal sur le développement durable pour asseoir la viabilité de leur exploitation, en accueillant par exemple des personnes en réinsertion professionnelle sur leur exploitation dont le salaire est versé en partie par la municipalité et par la caisse d’assurance-chômage, sous couvert de participer à des objectifs sociaux (maintien de campagnes vivantes). Du côté des établissements scolaires enfin, l’approvisionnement alimentaire biologique masque des intérêts plus pragmatiques. Proposer une bonne alimentation est une vitrine pour l’école qui lui permet d’attirer des élèves dans un pays où la carte scolaire est très souple voire inexistante. L’alimentation biologique participe en grande partie d’une rhétorique sur le bien-être des élèves et sur la qualité de l’environnement scolaire. La politique alimentaire d’un établissement fait alors partir d’une stratégie d’individualisation et de différenciation au sein d’un système scolaire concurrentiel et privatisé.

 

L’intervention se conclut sur l’idée de la construction du développement durable par les malentendus. D’un côté, la constitution de l’alimentation et de l’agriculture en bien commun, par le biais de l’action publique, semble apparemment faire consensus pour les citoyens, les acteurs privés, les communes, à travers la reconnaissance du caractère multidimensionnel et multifonctionnel de l’alimentation des villes. Celle-ci est utilisée comme un levier d’action pour agir conjointement sur la protection des terres agricoles, sur la relocalisation des systèmes agro-alimentaires et sur les questions de justice sociale, d’éducation, de santé, de gestion de l’environnement… L’étude montre que la question alimentaire fait bouger les références en termes de gouvernance, notamment par une intervention accrue des collectivités locales, ce qui reflète une nouvelle « prise de compétence » des acteurs publics. Mais d’un autre côté, les actions collectives en matière d’alimentation masquent un décalage entre la vision de la question alimentaire par la commune, instrumentalisée à des fins d’attractivité économique et démographique, et la vision économique des acteurs privés, qui, paradoxalement, semblent en retrait des projets publics. Ces derniers se saisissent néanmoins de certains dispositifs (incitations économiques, investissements communaux, formations) pour satisfaire des intérêts individuels qui, au final, participent à la gestion et à la préservation du bien commun, sans que cela ne soit un objectif clairement énoncé ni recherché par eux.

 
 

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Présentation Hochedez - Agriculture biologique
 


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